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Por Davi Carvalho
O lançamento do Censo Nacional de Centrais de Regulação do SUS, realizado em webinar no dia 4 de maio, colocou em evidência um dos pontos mais sensíveis da organização do sistema público de saúde: a capacidade de transformar filas em gestão do cuidado. A iniciativa integra o ecossistema Gera Regulação, coordenado pela professora Marília Louvison, da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (FSP-USP), com financiamento da Fapesp e parceria com o Ministério da Saúde, a Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo e representantes de gestores municipais.
O objetivo é produzir um diagnóstico nacional das centrais, núcleos e serviços responsáveis pela regulação do acesso no SUS. A proposta é alcançar estruturas municipais, estaduais e regionais que organizam a oferta de consultas, exames, cirurgias eletivas, internações, leitos de urgência e fluxos inter-hospitalares. O questionário será respondido pelos responsáveis técnicos ou gestores dessas unidades, inclusive quando elas não estiverem formalmente cadastradas no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES).
A aposta dos pesquisadores e gestores envolvidos é que o levantamento permita conhecer um campo ainda pouco descrito em escala nacional. Segundo dados apresentados durante o evento, há cerca de 1,4 mil unidades cadastradas como centrais de regulação no CNES, mas o próprio Ministério da Saúde reconhece que o cadastro não permite identificar, com precisão, escopo, abrangência, equipes, sistemas utilizados, integração com a rede assistencial ou capacidade real de operação dessas estruturas.
Marília Louvison, que coordena o Grupo de Pesquisa em Gestão, Regulação e Avaliação em Saúde, afirmou que o censo nasce em um momento de revisão conceitual e operacional da regulação no país. A nova Política Nacional de Regulação do SUS, publicada em 2025, atualiza a normativa de 2008 e dialoga com a Política Nacional de Atenção Especializada e com o programa Agora Tem Especialistas. O fio condutor desse movimento é a tentativa de deslocar a regulação de uma lógica predominantemente administrativa, centrada no agendamento de vagas, para uma função de gestão capaz de acompanhar a trajetória do usuário na rede.
A mudança de enfoque aparece em expressões recorrentes ao longo do debate: regulação centrada no usuário, navegação do cuidado, gestão das listas de espera, estratificação de risco, transparência, interoperabilidade de sistemas e integração entre atenção primária e atenção especializada. A preocupação central não é negar a existência de filas, mas impedir que elas se tornem espaços de invisibilidade. Como observou Marília, filas sempre existirão em sistemas universais, mas “filas infinitas” e sem informação não podem ser naturalizadas.
A diretora do Departamento de Regulação Assistencial e Controle do Ministério da Saúde, Juliana Lujan, destacou que conhecer as centrais é condição para qualificá-las. Para ela, a regulação acontece nos territórios e depende da capacidade de municípios, estados e serviços assistenciais construírem fluxos transparentes. A nova política, segundo afirmou, busca transformar a fila em instrumento de gestão do cuidado, com critérios capazes de identificar usuários que precisam de atendimento mais rápido e de acompanhar sua jornada no sistema.
A fala do Ministério reforçou a dimensão federativa do problema. A regulação não se resolve apenas com uma norma nacional, porque envolve pactuação entre entes, organização regional da oferta, contratualização de prestadores, infraestrutura tecnológica e capacidade de coordenação entre diferentes pontos da rede. Por isso, o censo é apresentado como linha de base para uma política em implantação, capaz de indicar onde estão as barreiras, quais arranjos já funcionam e que tipos de apoio institucional serão necessários.
Da fila à gestão do cuidado
A discussão mostrou que a regulação deixou de ser tratada apenas como mecanismo de ordenamento da demanda. No desenho apresentado, ela passa a ser compreendida como função transversal da gestão do SUS. Isso significa que não se limita às centrais de regulação, embora elas continuem sendo estruturas estratégicas. A atenção primária, os ambulatórios especializados, os hospitais, os núcleos internos de regulação, os núcleos de gestão do cuidado e os gestores regionais também participam, em diferentes graus, da produção do acesso.
Elaine Gianotti, representante do Conselho de Secretários Municipais de Saúde do Estado de São Paulo, chamou atenção para esse ponto. Para ela, a nova política explicita que a regulação não é apenas uma sala onde profissionais distribuem vagas disponíveis. Trata-se de uma função de gestão que atravessa a rede e exige participação de todos os pontos de atenção. A atenção básica, em especial, passa a ter papel regulatório decisivo nos procedimentos seletivos, porque é onde a necessidade de saúde aparece primeiro e onde a equipe conhece o território, as condições sociais e o risco clínico dos usuários.
Esse deslocamento é relevante porque boa parte dos problemas de acesso nasce antes da central. Encaminhamentos sem informação clínica suficiente, ausência de protocolos, duplicidade de solicitações, cadastros desatualizados e pedidos baseados em lógica procedimental dificultam a priorização. Sem dados consistentes, a central tende a operar como agenda passiva: recebe a demanda e tenta encaixá-la na oferta existente. A proposta discutida no webinar é fazer o movimento inverso: usar a regulação para qualificar a demanda, identificar risco, induzir fluxos, monitorar tempos e apontar vazios assistenciais.
Débora Verde, representante técnica do Ministério da Saúde, apresentou os principais elementos da nova política e situou sua origem em um processo mais amplo de reorganização da atenção especializada. Segundo ela, a regulação do acesso só funciona quando apoiada por camadas anteriores de organização do sistema: planejamento regional, programação assistencial, contratualização, protocolos, informação e transparência. O objetivo final é garantir o “usuário certo, no local certo e no tempo oportuno”, mas isso depende de uma rede capaz de produzir informação e assumir corresponsabilidade.
Entre os desafios listados, Débora destacou a fragmentação da atenção especializada, a demanda pouco qualificada, a insuficiência de protocolos de acesso, a baixa transparência das listas e a ausência de interoperabilidade entre sistemas. O problema não está apenas na falta de oferta, embora os vazios assistenciais sigam sendo um obstáculo estrutural. Também há perdas de eficiência quando o sistema não sabe quem está na fila, há quanto tempo, por qual motivo, com que gravidade e em qual território.
O debate sobre listas de espera foi um dos pontos mais consistentes do encontro. A distinção entre “fila” e “lista” não é apenas semântica. A fila sugere uma ordem linear, na qual quem chega primeiro é atendido primeiro. A lista, por sua vez, permite agrupar necessidades, estabelecer critérios, reavaliar casos e priorizar situações clínicas mais graves. Essa lógica é decisiva em áreas como oncologia, cardiologia e cirurgias eletivas, nas quais a demora pode alterar prognóstico, reduzir efetividade do tratamento ou ampliar custos futuros para o sistema.
Domingos Guilherme Nápoli, coordenador da política estadual de regulação do SUS em São Paulo, reforçou essa preocupação a partir da experiência paulista. Ele citou o programa Tempo de Cuidar, voltado à revisão de filas longas, e defendeu atenção especial à oncologia, pela necessidade de diagnóstico e tratamento em prazos compatíveis com a evolução da doença. Também chamou atenção para os Núcleos Internos de Regulação, estruturas que funcionam como elo entre hospitais e centrais, mas que muitas vezes permanecem invisíveis ou subvalorizadas.
A oncologia foi tratada como linha traçadora para compreender os limites da regulação. O campo reúne quase todos os problemas em disputa: necessidade de diagnóstico rápido, articulação entre exames e consultas, integração entre atenção primária e especializada, referência regional, contratualização de prestadores, transparência sobre tempos de espera e acompanhamento do usuário ao longo da jornada. Por isso, a pesquisa coordenada pela FSP-USP prevê estudos qualitativos sobre atenção oncológica, inicialmente em regiões de São Paulo, com possibilidade de expansão para outros estados.
O programa Agora Tem Especialistas também apareceu como parte desse novo desenho. As Ofertas de Cuidado Integrado (OCIs) foram apresentadas como tentativa de superar a fragmentação por procedimentos isolados. Em vez de regular separadamente consulta, exame e retorno, a lógica das OCIs busca organizar conjuntos de ações necessários a uma etapa do cuidado, com prazos definidos. Para casos de câncer, a referência mencionada foi de 30 dias; para outras situações, 60 dias. A dificuldade, como reconheceu o debate, é transformar esse modelo em prática cotidiana em redes ainda organizadas por agendas, contratos e sistemas separados.
Informação, transparência e integração regional
O segundo eixo forte do webinar foi a informação. A nova política parte da premissa de que não há regulação qualificada sem sistemas capazes de registrar solicitações, monitorar tempos, identificar duplicidades e integrar dados entre municípios, estados e União. Nesse ponto, a Rede Nacional de Dados em Saúde (RNDS) e o Modelo de Informação da Regulação Assistencial (Mira) foram apresentados como instrumentos para criar uma base comum de registros regulatórios no país.
Débora Verde explicou que o Mira define informações mínimas que qualquer sistema de regulação deve conter para permitir integração. O Ministério da Saúde oferece sistemas como o Sisreg e o e-SUS Regulação, mas não adota a obrigatoriedade de um sistema único. A estratégia é permitir que sistemas próprios ou privados sejam usados, desde que enviem dados em formato compatível para a RNDS. Segundo a apresentação, já há centenas de milhões de registros acumulados no histórico do Sisreg e aproximadamente 60% dos municípios com algum envio regular à rede nacional, embora a qualidade, periodicidade e padronização desses dados ainda sejam desafios.
Essa ressalva é central. A existência de volume de dados não significa, por si só, capacidade de análise. Parte dos registros ainda é fragmentada, incompleta ou enviada de forma pontual. Além disso, a ausência de padronização de nomenclaturas dificulta a comparação nacional. Procedimentos podem ser registrados com lógicas locais, fluxos administrativos diferentes ou códigos insuficientes para descrever o cuidado. O Ministério reconhece que ainda está em curso uma etapa de qualificação dos dados antes da ampla publicização de indicadores nacionais de tempo de espera.
Elaine Gianotti provocou o debate ao perguntar quando os municípios e regiões terão retorno prático desses dados. Para gestores locais, o envio de informações à RNDS só se transforma em política pública quando gera painéis, análises, identificação de duplicidades e apoio à decisão. Ela também apontou que muitas experiências municipais conseguem fazer gestão de filas, mas a escala regional continua sendo um gargalo. Como cada município pode usar sistemas e critérios diferentes, a construção de listas regionais permanece limitada.
A regionalização, nesse sentido, reaparece como condição da regulação. A maioria dos municípios brasileiros não dispõe de oferta especializada suficiente para resolver integralmente suas demandas. Consultas, exames, terapias e cirurgias dependem de referências pactuadas em regiões de saúde. Sem programação assistencial e contratualização regional, a central pode até ordenar pedidos, mas terá pouco poder para garantir acesso oportuno. Por isso, Elaine defendeu incentivos que valorizem ofertas organizadas para atender a região, e não apenas a população do município prestador.
Essa discussão toca um ponto estrutural do SUS: a regulação é um observatório privilegiado dos vazios assistenciais. Quando uma central identifica tempos excessivos para determinada especialidade, exame ou cirurgia, ela revela tanto a pressão da demanda quanto a insuficiência da oferta. Mas, para que essa informação produza mudança, precisa chegar aos gestores com densidade técnica e força política. Caso contrário, a regulação permanece no lugar de administrar escassez.
A transparência foi apresentada como mecanismo de equidade. A opacidade das filas favorece interferências políticas, privilégios de acesso e formas informais de contornar a ordem regulatória. A publicização de protocolos, critérios de risco, posição do usuário, situação da solicitação e tempos médios de espera pode reduzir arbitrariedades, embora não elimine automaticamente disputas locais. A nova política, segundo os participantes, procura criar regras e informações capazes de proteger o acesso por necessidade de saúde, e não por influência.
O censo pretende captar esse conjunto de dimensões. O questionário inclui identificação da central, abrangência, subordinação institucional, tipo de administração, equipe, horário de funcionamento, sistemas utilizados, integração com a RNDS, existência de indicadores, transparência ao usuário, articulação com transporte sanitário, relação com núcleos de apoio à gestão, protocolos, tempos de espera e principais dificuldades enfrentadas. Também pergunta sobre arranjos recentes, como teleregulação, telematriciamento, navegação do cuidado, gestão de listas, estratificação de risco e uso de prontuários compartilhados.
Na regulação ambulatorial, o levantamento buscará identificar os maiores tempos médios de espera para consultas, exames e cirurgias eletivas. Na regulação hospitalar e de urgência inter-hospitalar, perguntará sobre leitos, transferências, articulação com o Samu e relação com Núcleos Internos de Regulação. Uma preocupação específica é entender a composição das equipes, inclusive a presença de profissionais de enfermagem, já que muitas centrais permanecem fortemente administrativas ou médico-dependentes, com pouca incorporação de trabalho interprofissional voltado à gestão do cuidado.
O desenho metodológico combina a ambição de um censo com a cautela de um instrumento viável. Marília Louvison reconheceu que a equipe precisou conter o desejo de perguntar tudo para não inviabilizar a participação dos gestores. Ainda assim, o questionário reserva campos abertos para que responsáveis pelas centrais indiquem suas três principais dificuldades. Essa dimensão qualitativa deve permitir a identificação de problemas recorrentes, experiências locais e soluções já em curso.
Ao final, o lançamento do censo funcionou também como uma leitura do momento atual da regulação no SUS. Há uma convergência entre universidade, Ministério da Saúde e gestores em torno da necessidade de atualizar conceitos, integrar dados e reposicionar a regulação como instrumento de cuidado. Mas a distância entre diretriz nacional e rotina local permanece grande. Falta oferta em muitos territórios, faltam protocolos em muitas redes, faltam sistemas integrados, faltam equipes preparadas e faltam mecanismos regionais de pactuação.
A força do censo estará em tornar esse campo mais visível. Ao mapear quem regula, como regula, com quais sistemas, com quais equipes, com que tempos de espera e com quais dificuldades, a pesquisa pode oferecer uma base para decisões de financiamento, formação, apoio técnico e revisão normativa. Em um sistema universal, federativo e atravessado por desigualdades territoriais, regular não é apenas distribuir vagas. É decidir, com critérios públicos, como a rede responde às necessidades de quem depende dela.